Reformvertrag für eine moderne EU

Mit der Einigung über einen Reformvertrag ist der deutschen Bundeskanzlerin und EU-Ratspräsidentin Angela Merkel gelungen, was lange vor dem Scheitern stand: eine neue rechtliche Grundlage für die EU zu schaffen. Doch der Vertrag ist ein uneleganter Kompromiss.

Es war fünf vor zwölf für die EU. Und es sollte bis beinahe zwölf vor fünf in der Früh dauern, bis sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union nach 36 Stunden Dauerverhandlung auf einen neuen Grundlagenvertrag geeinigt hatten. Eine „Mammutaufgabe“ sei gelöst, jubelte die deutsche Präsidentschaft in einer Presseaussendung. Auch Helmut Tichy vom Völkerrechtsbüro des österreichischen Außenministeriums sah in dem Ergebnis einen „großen Erfolg für den deutschen Vorsitz“. Dabei stand dieser kurz vor dem Scheitern.

Europäisches Sittenbild

„Wir haben geschafft, was wir wollten“, bestätigte EU-Ratsvorsitzende Angela Merkel, die der Grüne EU-Abgeordnete Johannes Voggenhuber als „einzige Europäerin auf der Bühne“ lobte. In der Tat gelang es der deutschen Bundeskanzlerin, alle Staaten zu überzeugen, einem Entwurf zuzustimmen, den Bundeskanzler Alfred Gusenbauer immerhin noch als „akzeptabel“ bezeichnete. Merkel leistete Vorarbeit: Die deutsche Ratspräsidentschaft hatte versucht, eine Einigung über den neuen Vertrag vor Beginn des Gipfels zu erzielen. Das war aufgrund der Opposition mancher Staaten gründlich missglückt. Schlussendlich drohte der Gipfel am Veto Polens zu scheitern, das auf der Beibehaltung der für das Land sehr positiven Stimmgewichtung bei Ratsabstimmungen bestand. Kurzfristig wartete Präsident Kaczynski mit dem eher skurrilen Vorschlag auf, auch die Kriegstoten Polens im Zweiten Weltkrieg in die Bevölkerung mit einzuberechnen – das brächte dem Land 66 statt 38 Millionen Einwohner.

Drastische Drohungen

Überzeugen konnte Merkel Polen durch einen juristischen Trick. Sie drohte mit der Einberufung einer Regierungskonferenz, die dann mit einfacher Mehrheit beschlussfähig gewesen wäre. Da dieser Weg schon anlässlich der Verhandlungen um die Einheitliche Europäische Akte gegangen worden war, wirkte Merkels Drohung selbst beim daheim gebliebenen der beiden Kaczynski-Brüder, Ministerpräsident Jaroslaw. Schließlich führten, wie „Der Standard“ schrieb, „komplizierteste Regelungen, Gruppendruck und Müdigkeit“ zur Einigung. Nicht gerade die besten Ingredienzen für einen funktionierenden Europa-Cocktail, möchte man meinen. Die deutsche Ratspräsidentschaft schritt indes konsequent an die Dekonstruktion des in zwei Abstimmungen abgelehnten Verfassungsvertrages. Seiner kontroversesten Teile entkleidet, wurden zentrale Bruchstücke in der anstrengenden Nachtverhandlung abgesegnet.

Polnische Problemfelder

Als besonders problematisch erwies sich der Abstimmungsmodus bei Mehrheitsentscheidungen im EU-Ministerrat. Während der Verfassungsentwurf die sogenannte „doppelte Mehrheit“ vorsah – Beschlüsse müssen von 55 Prozent der Mitgliedsländer, die 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren, gefasst werden – wandte sich Polen dagegen. Schließlich verlor es mit dem neuen System Stimmen im Rat. Als Kompromiss wird die „doppelte Mehrheit“ erst 2014 in Kraft treten, wobei es ein „Phase-In“ (eine Übergangsregelung) bis 2017 geben wird. In Streitfällen kann in dieser Zeit auf das alte System Rückgriff genommen werden.

Britische Besorgnis

Der britische Premierminister Tony Blair wiederum wandte sich gegen die Rechtsverbindlichkeit der EU-Grundrechtscharta, weil er Änderungen im britischen Arbeitsrecht befürchtete. So sieht die Charta etwa weit reichende soziale Rechte der Arbeitnehmer vor. Den Briten stieß auch Posten wie Bezeichnung des EU-Außenministers bitter auf. Dieser wird nun in leicht veränderter Form und mit dem umständlichen Namen des „Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ kommen und die Funktionen des EU-Außenbeauftragten (derzeit Javier Solana) und des EU-Außenkommissars (derzeit: Benita Ferrero-Waldner) bündeln.

Vertrag statt Verfassung

Der instrumentalisierten Furcht vor einem Superstaat Europa begegnete Merkel mit einer Technisierung der Vertragsbestandteile und einer Entfernung aller traditionellen Staatssymbole: Statt „Verfassung“ wird die neue Rechtsgrundlage Europas wohl „Reformvertrag“ heißen, es kommen kein einheitliches Vertragswerk, keine europäischen Symbole, keine offizielle europäische Hymne, kein Leitspruch. Die Begriffe Richtlinien und Verordnungen werden beibehalten und nicht durch „Gesetze“ und „Rahmengesetze“ ersetzt. Nicht geändert haben sich einige Bestimmungen, die zu mehr politischer Kontinuität führen sollen. So einigten sich die EU-Staaten auf einen ständigen Ratspräsidenten mit einer Amtsperiode von zweieinhalb Jahren, der die halbjährlich rotierenden Präsidentschaften ersetzt. Auch verringert sich die Zahl der Kommissare bis 2014 von derzeit 27 auf 15. Ausgebaut werden die Kontrollrechte der nationalen Parlamente, die gegen beabsichtigte Rechtsakte der EU Einspruch erheben können.

Funktion statt Form

Was sollen die Europäerinnen und Europäer nun rechtlich und politisch von der Einigung über den Reformvertrag, der nun in manchen Ländern noch durch die nationalen Parlamente ratifiziert werden muss, halten? Rechtlich macht es keinen Unterschied, ob mit einem Verweis auf einen Artikel der alten Verträge Recht in den neuen Vertrag gerettet wird. Doch bürgernäher und verständlicher wird die Rechtsgrundlage Europas dadurch nicht. Ganz wie die Neue Zürcher Zeitung kritisiert: „Futter für Juristen und für Normalsterbliche praktisch unlesbar“. Es ist aber keine Novität, dass in Rechtstexten, zumal auf europäischer Ebene, die Form stets der Funktion folgt.

Europas neue Reifen

Dennoch ist es dem deutschen Vorsitz gelungen, den europäischen Wagen neu zu bereifen. Dies geschah auf eine Weise, die der im Vereinigten Königreich affichierten Werbung für den deutschen Reifenhersteller Continental entspricht: „Dull, grey and reliable. Just what you expect from a German.” Angela Merkel hat solide Arbeit geleistet, doch hat sie die erst drei Monate vorher verabschiedete Berliner Erklärung vom 25. März 2007 außer Acht gelassen. In diesem selbst verfassten „Geburtstagsgeschenk“ für die EU steht zu lesen: „Unsere Geschichte mahnt uns, dieses Glück [der Integration] für künftige Generationen zu schützen. Dafür müssen wir die politische Gestalt Europas immer wieder zeitgemäß erneuern.“ Welche Form die „Erneuerung“ nehmen soll, blieb damals unausgeführt. Ob die Einigung über den Reformvertrag zeitgemäß genug ist, ist fraglich.

Vorrang für nationale Interessen
Die beinharten Verhandlungen über nationale Interessen bestätigten nicht eben die Berliner Erklärung, wenn sie davon spricht, dass wir, die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union, „in unserem Glück vereint“ sind. Viel war davon in Brüssel nicht zu spüren. Die Berliner Erklärung schließt übrigens mit einer rechtlich wirkungslosen, politisch aber signalkräftigen Feststellung: „Wir wissen: Europa ist unsere gemeinsame Zukunft.“ Im Reformvertrag wird eine derartige Formulierung fehlen. Und das ist schade.